L’habilitation de la convention de mandat financier, par l’article 40, V, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, en lui conférant un titre légal, s’oppose à la déclaration de gestion de fait.
L’encaissement direct de recettes publiques, par un mandataire non autorisé légalement, sanctionné par le Conseil d’Etat.
Le recouvrement des recettes publiques appartient, on le sait, au comptable public, règle majeure résultant de la séparation des fonctions de l’ordonnateur et du comptable public[1].
Or, des collectivités territoriales ont confié par convention, un mandat d’encaissement des recettes publiques, à un opérateur public ou privé.
Ainsi que le souligne le Président Christian Descheemaeker, le juge des comptes a admis « qu’une convention puisse constituer, sous certaines conditions, un titre légal à l’encaissement des recettes affectées ou destinées à un organisme public »[2].
Cette « tolérance » du juge des comptes a été explicitement infirmée par le Conseil d’État, lequel, dans une jurisprudence « société Prest’action », martèle :
« (…) qu’ainsi, et sauf dans les cas où la loi autorise l’intervention d’un mandataire, il résulte des dispositions qui précèdent que, sous réserve des dispositions du troisième alinéa de l’article 14 et de l’article 18 du décret précité, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public, lequel dispose d’une compétence exclusive pour procéder au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses publiques ; qu’en outre, en vertu du principe d’universalité qui régit les finances publiques, des recettes publiques ne peuvent servir à compenser une somme due par l’administration et doivent être intégralement reversées au comptable public ; (…) »[3].
Par cet arrêt, le Conseil d’État confirmait ainsi son avis n° 373.788 en date du 13 février 2007.
Le législateur sécurise les conventions de mandat financier en cours.
C’est précisément pour tenir compte du risque juridique et financier résultant de la position du Conseil d’État (risque d’annulation de la convention par le juge du contrat et risque de déclaration de gestion de fait par le juge financier), que le législateur a adopté les dispositions de l’article 40-V de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, aux termes desquelles :
« Les conventions de mandat en cours à la date de publication de la présente loi, conclues par l’Etat, ses établissements publics, les groupements nationaux d’intérêt public, les autorités publiques indépendantes, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, sont rendues conformes, selon le cas, aux dispositions de l’article L. 1611-7-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu’il résulte du II du présent article, ou aux dispositions du III, au plus tard lors de leur renouvellement. ».
Pour mémoire, le nouveau dispositif du II et du III de l’article précité organise la possibilité, notamment pour les collectivités territoriales, après avis conforme de leur comptable public et par convention écrite, de confier à un organisme public ou privé, l’encaissement de différents produits, tels ceux provenant de l’encaissement des redevances de stationnement public des véhicules sur voirie[4].
La règle de droit étant posée, la question essentielle résidait dans les modalités concrètes d’application du nouveau dispositif aux conventions de mandat financier en cours.
Le jugement, « Commune de Nice », du 19 août 2016, créateur d’une jurisprudence novatrice.
Tel était le fond des débats soumis à la formation de jugement de la Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’azur, laquelle, par un jugement n° 2016-0042, du 19 août 2016, vient apporter un éclairage particulièrement intéressant, car créateur d’une jurisprudence novatrice en la matière.
Écartant le contenu du rapport des deux Magistrats instructeurs, le juge des comptes a explicitement motivé le non-lieu à déclaration de gestion de fait en ces termes :
« (…) Attendu qu’à la lumière des débats parlementaires, ces dernières dispositions [article 40, V, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014] s’analysent comme ayant pour objet de donner, jusqu’à leur régularisation qui doit intervenir au plus tard lors de leur renouvellement, une base légale aux conventions en cours d’exécution, par lesquelles des collectivités territoriales ou des établissements publics locaux ont décidé de faire exécuter une partie de leurs recettes par un tiers autre que leur comptable public alors qu’au moment de leur conclusion, la loi n’autorisait pas l’intervention d’un mandataire ; qu’il en résulte qu’elles ont conféré à la convention conclue le 29 juin 1984, par laquelle la ville de Nice a concédé à la SEMIACS la gestion et l’exploitation du stationnement payant sur le territoire de la commune, le caractère d’un titre légal au sens des dispositions précitées du XI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ; (…) ».
Cette même Chambre régionale des comptes avait déjà, par un jugement n° 2015-0011 en date du 7 avril 2015, « Régie des transports de Marseille », prononcé un non-lieu à déclaration de gestion de fait, en se fondant juridiquement notamment sur les dispositions de l’article 40 précité :
« (…) Attendu qu’au surplus, l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives, autorise désormais les collectivités territoriales et leurs établissements publics, « après avis conforme de leur comptable public et par convention écrite », à confier à un organisme public ou privé l’encaissement « du revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d’un contrat portant sur la gestion du service public de l’eau, du service public de l’assainissement ou de tout autre service public dont la liste est fixée par décret » ; que cette liste inclut le transport urbain ; (…) ».
La présomption de gestion de fait
Pourtant, le Procureur financier près cette même juridiction, par réquisitoire n° 2014-0051 du 11 décembre 2014, saisissait la Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’azur, afin qu’elle statue sur des opérations présumées constitutives de gestion de fait des deniers de la ville de Nice, impliquant la société d’économie mixte intercommunale pour l’amélioration de la circulation et du stationnement (SEMIACS).
Le Ministère public considérait que la convention conclue le 29 juin 1984 entre la ville de Nice et la SEMIACS (dont l’échéance est fixée au 2 août 2019), concédant à cette dernière la gestion et l’exploitation du stationnement payant sur le territoire de la commune, ne constituait pas un titre susceptible de valoir mandat de recouvrement des droits correspondants, en se fondant sur le fait que la convention en cause prévoyait que la SEMIACS collecte les droits de stationnement mais non qu’elle encaisse les sommes correspondantes comme recettes d’exploitation dans ses comptes bancaires, ou encore sur le fait que ladite convention ne prévoyait pas la reddition des comptes au comptable public.
Le Procureur financier évaluait le montant de la gestion de fait présumée à 42 millions d’euros inclus dans un périmètre compris entre 2004 et 2014, recherchant la responsabilité présumée de la SEMIACS, en tant que personne morale, et de nombreuses personnes physiques.
Les débats parlementaires, source de droit ?
De manière particulièrement remarquable, le juge des comptes motive sa décision « à la lumière des débats parlementaires » ayant présidé à la confection des dispositions de l’article 40 précité (ex article 25 du projet de loi)[5].
Les débats parlementaires témoignent clairement de la volonté du législateur, par un cheminement des débats passant de la validation législative[6], à l’adaptation des conventions de mandat en cours dans les douze mois suivant la publication de la loi[7], et enfin à la date maximum de renouvellement de la convention de mandat financier (« au plus tard lors de leur renouvellement »), solution d’habilitation adaptée dans le temps finalement retenue par le législateur[8].
Par ailleurs, le jugement commenté accorde une valeur juridique aux débats parlementaires, ainsi qu’une partie de la défense l’avait souligné lors de l’audience publique, précisant que les travaux parlementaires sont dotés d’un fondement constitutionnel, sur le fondement de l’article 33 alinéa 1 de la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes duquel :
« Les séances des deux assemblées sont publiques. Le compte rendu intégral des débats est publié au Journal officiel ».
Ainsi, « Pas loin d’une centaine de décisions du Conseil constitutionnel à l’heure actuelle – dans le cadre du contrôle de constitutionnalité – sont appuyées sur les travaux préparatoires – entendus largement – de la loi, et la liste ne cesse de progresser, notamment avec le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité. »[9].
Ainsi, c’est à l’aune des débats parlementaires, que l’article 40 ci-dessus mentionné, a procédé à une habilitation de la convention de mandat financier en cours du 29 juin 1984, jusqu’au 2 août 2019, date maximum de sa mise en conformité complète avec le nouveau dispositif légal, opérant par là-même la suppression de toutes opérations présumées irrégulières, de par la délivrance d’un titre légal exigé par la loi du 23 février 1963 précitée, ne pouvant que conduire le juge des comptes à prononcer un non-lieu à déclaration de gestion de fait.
Pour ailleurs, la ville de Nice et son co-contractant, la SEMIACS, ont « avancé » la date de mise en conformité de la convention de 1984 avec le nouveau dispositif légal, ce que le juge des comptes a constaté, élément supplémentaire mais non décisif.
Sur la règle de droit
De manière explicite, la Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d’azur, dans son jugement du 19 août 2016 décide que les dispositions de l’article 40, V, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 :
« (…) ont conféré à la convention conclue le 29 juin 1984, par laquelle la ville de Nice a concédé à la SEMIACS la gestion et l’exploitation du stationnement payant sur le territoire de la commune, le caractère d’un titre légal au sens des dispositions précitées du XI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 (…) ».
Il sera particulièrement attendu de connaître, non pas au titre de cette présente affaire, dont aucune des parties n’a eu intérêt à interjeter appel[10], la position de la 1ère Chambre de la Cour des Comptes, dont l’arrêt n° S2015-1777 du 21 décembre 2015, Direction générale du Trésor / Caisse des dépôts et consignations (DGT/CDC), effectue une interprétation, d’une part, méconnaissant la volonté déclinée ci-dessus du législateur et son souci de sécurisation juridique, et d’autre part traduisant une absence de réflexion fondée sur le simple bon sens : on perçoit mal l’intérêt pratique des dispositions de l’article 40, V, précité, s’il ne s’appliquait pas aux conventions en cours.
Modeste Marques Jean-Marc Belamy
Avocat associé Avocat Directeur Bureau de Nice
Cabinet d’avocats GB2A Cabinet d’avocats GB2A
[1] Loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, article 60, XI.
[2] JurisClasseur Administratif, fascicule n° 1265 du 1er avril 2015. Voir, par exemple, C. Comptes, 24 octobre 1991, d’Antony : Rev. Trésor 1992, p. 136.
[3] CE, 6 novembre 2009, n° 297877.
[4] Code général des collectivités territoriales, article D. 1611-32-9.
[5] Texte n° 771 (2013-2014), Texte n° 16 (2014-2015), Texte n°449, adopté par l’Assemblée Nationale le 15 décembre 2014, Texte n°47 (2014-2015) adopté définitivement par le Sénat le 18 décembre 2014.
[6] Ecartée par crainte de dépôt de questions prioritaires de constitutionnalité susceptibles de mettre en exergue une immixtion dans le pouvoir du juge que sanctionne strictement le Conseil Constitutionnel.
[7] Rejetée par crainte de parution postérieure des décrets d’application.
[8] Commission Mixte Paritaire, Rapport déposé le 25 novembre 2014 par Mme Sophie Errante rapporteur, mis en ligne le 1er décembre 2014 à 20 heures, sous le n° 2390 rectifié, rectifié à l’Assemblée nationale, et par M. André Reichardt rapporteur, sous le n° 122 rectifié, rectifié au Sénat.
[9] Serge Surin – IX Congrès français de droit constitutionnel, AFDC, Lyon, 26-28 juin 2014. Décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 relative à la loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association : « (…) Considérant qu’il ne résulte ni du texte dont il s’agit, tel qu’il a été rédigé et adopté, ni des débats auxquels la discussion du projet de loi a donné lieu devant le Parlement, (…) ».
[10] Le Ministère public s’étant rallié dans ses conclusions à la thèse du non-lieu à déclaration de gestion de fait.
